何振锋

 

 [摘  要]改革开放以来，我国社会组织迅速发展，自主空间不断扩大，参与意识不断增强，正在成为影响公共政策制定的重要主体。然而，目前我国社会组织发展还很不成熟，在参与政策制定过程中仍存在一些问题，表现在整体参与意识不强、广度和深度不够、渠道单一、信息不对称等。产生这些问题的原因主要有：传统文化观念的束缚、现行管理体制的影响、法律法规的不健全、参与的有偿性造成的负效应、社会组织发展不充分等。

[关键词]社会组织；政策制定；参与；成因分析

 

改革开放以来，我国社会组织大量出现，自主空间不断扩大、参与意识不断增强并在公共政策制定过程中日益发挥积极作用，正在成为影响公共政策制定的重要主体。它有效地扩大公民参与、协调社会利益关系、缓和社会矛盾，利于社会主义制度的巩固和发展。同时，社会组织充分参与政策制定拓展了公民政策参与的广度和深度，推动了政策的科学化、民主化，减少执行成本，有助维护社会稳定。

但目前我国社会组织的发展还很不成熟，在参与政策制定过程中仍存在一些问题，表现在整体参与意识不强、参与的广度和深度不够、参与的渠道单一、参与信息的不对称等。导致这些问题产生的成因主要有以下几点：

一、传统文化观念的束缚

我国是一个有着几千年封建文化传统的国家，儒家文化作为封建社会统治的理论基础对人们的思想影响深远。传统文化保守思想的束缚所产生的是一种臣服型的政治文化，在这种文化体系中，“政治只是少数人的事，多数社会成员不能也不愿参与政治，即使政治体系提供了参与政治的途径，民众也会因为其参与政治的能力与愿望的低下而使政治参与难以实现。”[1]受这种保守文化的影响，改革开放前，在单一的公有制模式和命令式的计划经济体制中，没有严格意义上的公共政策，国家政策就是公共政策，任何政策的出台基本上都不会遇到来自于社会及其成员的阻力。“人们信奉的理念是，国家代表人民，国家政策是其实现形式，公共政策即国家政策，国家利益即公共利益。国家与社会结为一体，国家支配社会的一切，一切领域都有国家的影响，在此基础上形成的是全能型政府模式。公共政策形成的过程中，国家的功能和作用被过分放大了，国家的自主性呈现出刚性，社会的相对自主性则显得明显不足。”[2]

传统的封建统治思想以及计划经济体制遗留的统制意识，使部分政府决策者仍存在官本位执政理念，认为应是政府“为民作主”，作为政府执政产品之一的政策制定理所当然是政府的事情，甚至有些官员认为民间的和非政府的就是无政府、反政府的。在这些错误观念的影响下，政府政策制定过程无视社会组织参与，仍延续着计划经济体制下行政体系中“家长式”行政权威，认为公民和社会组织只能是公共政策的客体和执行者，社会组织参与会影响其政治权威，会影响社会稳定。有的政府官员把社会组织看成是政府的代理机构，是附属于政府部门的，是政府离退休干部的养老院。也有观点认为，公民和社会组织可以参与政策制定，但由于政策制定需要专业知识，而公民和社会组织在素质、能力等方面都不如政府决策者，其参与只会增加政策制定成本，降低决策效率。在这种执政理念影响下，政策制定部门不可能为社会组织参与提供更多有效的参与渠道。另一方面，这种传统的文化观念以及在此基础上的臣服型政治文化严重地桎梏了公民和社会组织的参与意识、参与能力，这也是社会组织整体参与意识不强的主要原因。参与意识的匮乏导致社会组织在参与政策制定中缺乏自身的理念和使命感。管理学大师德鲁克认为：非营利组织是使命感、责任感最强的组织，它们以“点化人类”和“改变社会大众”为目的，“以使命为先”，没有理念就没有非营利组织。中国的非营利组织的真正困难，并不在于缺乏资金、人才、管理和专业技术，甚至不在于外部环境的好坏，而在于缺乏明确的理念和强烈的使命感，这使得它们难有拔地而起的能动性、创新性和艰苦创业的自觉性，并从而带来被动、盲目、短视、缺乏坚韧不拔的精神和动力不足，使组织发展难有后劲[3]。

二、现行管理体制的影响

现行的对社会组织的管理可从双重管理体制、分级管理模式、非竞争机制三个角度来分析。

双重管理体制指社会组织需同时接受同级民政部门和业务主管部门的双重领导，民政部门主管审批登记，业务主管部门负责日常管理。《社会团体登记管理条例》二十七条和二十八条分别规定了登记管理机关以及业务主管部门对社会组织的监督管理职责。分级管理模式指县级以上人民政府的民政部门分别负责同一层级的社会组织的审批、登记、年检、变更、撤销和监管。《条例》第七条规定：“全国性的社会团体，由国务院的登记管理机关负责登记管理；地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。”[4]非竞争机制指在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的社会团体，没有必要成立的，不予登记。这在实践中造成了少数社会组织垄断资源，缺少竞争也就缺少活力，有序竞争会产生积极效应、防止垄断，应该得到鼓励。

虽然上述制度设计的出发点都是为了便于管理并确保社会组织更好地代表各自组织的利益，但客观上却严重阻碍了它的发展，造成多头管理格局，有的社会组织受多个业务主管部门管理，有的则找不到业务主管部门而无法完成合法化进程。导致责任不清，管理混乱等，同时少数社会组织垄断政策资源，一些自下而上的社会组织无法取得合法身份。另外，在业务活动方面，社会组织必须得到民政部门的认同，而业务主管单位更是可以随意干预甚至直接操持社会组织的活动，剥夺了其独立开展业务活动和自主进行人事任免的权利，社会组织负责人实际上没有掌握对组织的管理控制权。在人事管理上，中国根据组织章程民主选举产生管理干部的社会组织不到30％。而大部分社会组织的干部或直接来源于业务主管部门的派遣和任命，或由组织负责人提名并得到业务主管部门的批准[5]。结果一方面正式注册的社会组织失去民间性和独立性，背离了组织存在的宗旨，成为政府的派出或职能机构，无法代表所在群体的利益；另一方面具备民间性和独立性、能代表所在群体利益的自下而上的社会组织由于缺乏合法性只能以企业形式注册，无法有效参与政策制定。这种管理体制受传统权威主义理念影响，政府对社会组织参与政策制定重视不够，没有足够的分权与还权，政策制定缺乏阳光操作，而这些致使社会组织参与信息不对称。改变这种信息不对称的方法就是政府转变管理理念和方式，加大信息公开力度，确保社会组织的知情权。

三、法律法规的不健全

我国社会组织管理的法制化程度不高，与发达国家差距很大，目前还没有关于社会组织的一般性法律，而管理所依据的《社会团体登记管理条例》及《民办非企业单位登记管理条例》立法层次较低，是法规而不是法律。此外，现行的相关条例内容复杂、笼统模糊、操作性不强已不适应社会发展和现实需要。法律法规供给不足以及现有的供给缺陷严重影响了社会组织正常运转和健康发展，影响了其参与政策制定的制度化及深度、广度。另外，现有管理条例没有很好地规定社会组织参与政策制定的渠道和途径，也使得目前我国社会组织参与政策制定的渠道单一。

四、参与的有偿性造成的负效应

参与的有偿性指公众参与政策制定在一定程度上会耗费其时间、财力、人力等成本, 公众是有自己利益选择的经济人，其行为以成本收益分析的理性决策模式为基础，如果参与政策制定的成本超过其所能承担的范围或超过参与的预期收益，便会选择不参与。另外，由于公共政策具有普遍适用性、非排它性，并不排斥不承担成本者的消费，不花费时间和精力去参与政策制定的消费者也享有政策目标实现所带来的利益。由于积极地参与政策制定的社会组织投入了较大的成本，而所得的政策收益要与那些没有参与的组织分享，这种成本投入与收益回报的不对称状况必然造成积极参与的社会组织的消沉。参与的有偿性造成了社会组织参与的搭便车现象，社会组织个体的理性将造成集体的非理性，即会产生消极参与的价值取向。这样一来政策制定部门在政策制定过程中继续保持自上而下的、单向的而不是双向互动的政策制定模式，更加无视公民和社会组织的存在，垄断着政策制定所需的绝大部分资源。参与的有偿性使社会组织参与的热情和参与意识受到较大的影响。

五、社会组织发展不充分

与西方国家相比，我国的社会组织发展不充分、不成熟，其非营利性、非政府性、自主性、志愿性等典型特征尚不明显，大多数社会组织成立时间较短，其结构、功能等还没有定型。发展不充分严重限制了参与政策制定的广度和深度。这种发展的不充分主要体现在：

第一，合法性不足。社会组织的合法性应从两个层面理解，第一个层面指符合宪法和法律的规定与原则，即符合法律性；第二个层面指其存在符合社会的价值规范，得到公众的普遍认同，从而拥有正当性。应该说，符合法律性是最一般的标准，正当性是较高层面的要求，篇幅所限，本文仅从符合法律性角度进行阐述。

改革开放后，我国社会组织得到了难得的发展机遇，数量和规模有较快发展，民政部统计：截至2010年9月，登记注册的中国社会组织总量已达到43.5万个[6]。然而未经登记注册的社会组织的数量远大于正式注册的数量。“90年代以后，县以下的乡镇和村普遍发展起了众多的社会组织。保守地估计，全国已经登记和未经登记的乡村两级的社会组织至少有300余万个，占全国社会组织总数的2/3以上。”[7]谢海定于2002 —2003 年上半年在深圳、安徽部分地区调查时发现, 经过正式登记的社会组织数量只占实际数量的8 —13 %[8]。一些草根社会组织因找不到业务主管单位，或不愿受业务主管单位管理而采取了工商注册的形式。清华大学一项研究成果表明,除去“合法登记的”社会组织, 中国目前至少还存在十类“法外”社会组织:(1) 工商注册的非营利组织；(2)城市社区基层组织；(3)单位挂靠社团；(4)农村社区发展组织；(5)农民经济合作组织；(6)农村社区的其他公益或互助组织；(7) 海外在华资助组织；(8)海外在华项目组织；(9)海外在华商会、行业协会；(10)宗教社团[9]。

合法性不足严重限制了社会组织的发展规模，阻碍发展进程，使社会组织不能通过合法途径和渠道参与政策制定，影响参与政策制定的广度和深度。

第二，缺乏专业性人才。缺乏有专业知识、丰富经验的高素质人才是中国社会组织的普遍现象。许多社会组织管理者十分缺乏管理社会组织的经验，不知如何运作和管理非营利性质的组织。而且，相当多的社会组织领导者是前政府官员甚至是现任官员，他们对社会组织的相关知识知之甚少，只熟悉政府行政管理模式。管理学“经理封顶定理”提出一个企业的成就不会超过它的领导人，就像金字塔的高度不会超过其塔尖。这给了我们这样的启示：社会组织的健康发展离不开专业性、素质高、能力强、熟悉社会组织独特的运作模式和管理理念与方式的领导者。专业性人才的匮乏使参与政策制定的质量受到限制，这种现象的成因是：首先，我国现行的组织人事制度不利于为社会组织的人员提供稳定的社会保障，不利于引导大批优秀人才进入社会组织；其次，非营利性质的社会组织很难在薪金和福利方面提供优厚的待遇。

特别指出的是一种特殊类型的社会组织，即专业性较强的民间学术研究团体。这类组织多由某一领域的专家学者组成，由于其成员的特殊性，这类组织能够较好地起到政府决策的智囊团作用。但由于现行体制限制，一些专家学者不愿或很难到专业学术研究团体工作，很难形成真正有影响力的专家队伍。

第三，缺乏资金来源及自身筹措资金能力弱。政策参与需要参与成本，资金是社会组织参与政策制定的保障。当前我国相当一部分社会组织都面临资金严重不足的问题，有些在一定程度上影响了其正常组织活动，有些甚至因此而处于休眠状态。调查显示，41.4%的非营利组织认为资金缺乏是他们的首要问题[3](PP. 273-274)。一些政府官员以及部分社会组织的领导人本身对“非营利性”这一问题存在不准确认识，影响了其筹措资金的行为。非营利性不是说社会组织不可以营利，而是说其经营所得不能用于本组织人员分配。

目前社会条件下，社会组织筹措资金确实存在现实困难，首先，“中国非营利部门缺少一个民间金融支持体系。在传统的计划体制下，国家几乎控制了所有资源。过去靠着政府拨款为生的非营利组织，自改革开放以来大多都在寻找新的资金来源。近些年新成立的非营利组织，大多都要靠政府之外的资金来源开展活动。但是，迄今为止，在政府体制之外，尚还没有一个健全有力的金融体系来支持非营利组织的活动。离开了政府财政支持的非营利组织，从整体上看，处于紊乱、虚弱的金融状况，缺乏发展的可持续性。”[10]其次，民众对社会组织事业了解不充分，企业支持社会事业意识不强，我国社会组织目前的主要资金来源是政府支持，“中国非政府组织的主要收入来源于政府的项目资金、财政拨款和补贴,这几项收入来源约占总收入的56%。这与中国非政府组织同政府的密切联系是分不开的,同时也进一步加深了中国非政府组织对政府的依赖性。居于第二位的收入来源是会费收入,占总收入的21.8%。处于第三位的是非政府组织的营业性收入,约6%。接下来是企业捐赠或项目经费,约6%。”[11]这就使社会组织所提出的政策建议不可避免地受到政府部门利益的限制，即便是来源于企业的资金也有可能使其利益诉求受到影响，转而代表某些利益集团而不是公众。资金来源不足，自身筹措资金能力弱使得相当一部分社会组织都面临着生存和发展的问题，削弱了社会组织的独立性，限制了政策制定中参与的广度和深度。

 

参考文献

[1]王惠岩.政治学原理[M].北京:高等教育出版社，1999.235.

[2]李珍刚.当代中国政府与非营利组织互动关系研究[M].北京:中国社会科学出版社，2004.24.

[3]王  名,贾西津.中国非营利组织：定义、发展与政策建议[A].范丽珠.全球化下的社会变迁与非政府组织（NGO）[M].上海:上海人民出版社，2003.276-277.

 [4]社会团体登记管理条例[DB/OL].民政部网站，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/mjzzgl/.

 [5]邓国胜.非营利组织评估[M].北京:社会科学文献出版社，2001.48.

[6]孙伟林.起好步 开好局 推进社会组织健康发展——新年献词[J].社团管理研究，2011，(1).

[7]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京:社会科学文献出版社，2002.29-30.

[8] 谢海定.中国社会组织的合法性困境[J].法学研究,2004,(2).

 [9]王 名.《清华NGO研究丛书》“绪言” [M].北京:清华大学出版社，2005;俞可平.中国公民社会：概念、分类与制度环境[J].中国社会科学,2006,(1).

 [10]赵黎青.非营利部门与中国发展[M].香港:香港社会科学出版社，2001.21.

 [11]屈 巍.中国非政府组织发展中现存问题分析[J].哈尔滨商业大学学报(社会科学版),2004,(2).

 

来源：《社团管理研究》2011年第3期